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由水来观察基层政权的运作

由水来观察基层政权的运作

http://www.21ccom.net/articles/zgyj/gqmq/2011/0402/32811.html



  一切还得从水开始说起。


  逐水而居几乎可谓人类的一种本能,但像中华民族这样很早就对水有深刻认识,并设置水衙水官水法,深研河工水利之道的,似乎还所见不多。从《禹贡》到《水经》,从都江堰到郑白渠,无一不显示出先民对水的思虑和精通。司马迁曰“甚矣,水之为利害也”,是对具象之水的慨叹。荀子谓“水能载舟亦能覆舟”,是对形而上之水的忧惧。而我对毛泽东所说“水利是农业的命脉”一语的深刻认识,还真是到了都江堰下的西川盆地之后。


  四川原本众多江河的发源地,比起北方中国来说,可谓富水膏腴之区。但对真正广袤的盆地浅丘农业来说,如果没有秦国时期留下的伟大工程都江堰,“天府之国”一说基本难以存在。虽然历朝都对都江堰十分看重,然而其灌溉面积在1950年以前,一直未有较大扩充。倒是共产党在1950年后的大集体时代,以威权行政方式征调灌区农民所新开的人民渠,才使得岷江之水的灌溉能力扩大了三倍。


  纹江区恰好就在人民渠的辐射面积之内,境内多数乡村都属于典型的都江堰灌区——因此在农业用水方面,和盆地的多数地区一样,要受都江堰管理局的统一调配和辖制。境内自古存在的纹江【流到下游叫凯江,之后并入涪江、嘉陵江和长江】,也许在近代以前,都还是汗漫充盈的大河。但是20世纪的所谓突飞猛进,人类活动对环境和气候的改变确实留下了惨重的后遗症;而其中之一就是——无数河流消失,或者成为季节河,成为橡胶坝勉强拦截的水陂。因此,今日之纹江,事实上也只能滋润它短暂流域的两岸人民;对于稍远的浅丘或者深丘农村来说,还得需要干渠和提灌才能聊解土地之渴。


  各地原来统一设置的水利电力局,随着电力的企业化而分家,于是水利这一部分只剩下单纯的公共产品的服务和管理功能。纹江区将之改为水务局,其主要职责便是针对三农的用水进行调度和管理。


  古代中国农村的土地基本私有化,唯独对于河流湖泊天然塘堰以及任何水资源,那是绝对国有化的。朝廷深知水乃生命生产生活之必须,谁要垄断于此,必将激起民变;因此历代都有相关立法,严禁水源私有私占。也因此各地即便有少许恶霸地主,他可能欺男霸女欺行霸市,但很少记载有霸占水源的——谁如此便是自己找死。


  水资源在新中国之前的所谓“国有化”,和今日理解的国有和公有,又略有不同——那时的国有【朝廷拥有】并不向农民征收水费,它只是限制民间私分垄断的 “治权”,而并不声张庙堂一姓的“享权”。也就是说,官方不能借水营利。即便是李冰父子兴修了都江堰,但秦国也不能卖水度日。当然,也由于朝廷没有直接的水利收入,因此历代为农村解决用水问题的功德也所见不多。


  二


  对于广大的古代农民来说,土地可以自耕自收,完丁纳粮交佃即可;生活可以单家独户,生老嫁娶贫富由天。唯独对于水,这是需要协调互助才能解决的事情。否则住在上游的人户,就可能断了下面的流量。又或者举一家之力,根本无法完成一个渠道塘堰的建设,且更要考虑泄洪时的流域和方向。因此自古各地农村,都有单纯针对水务的纯民间组织——通常叫“埝会”或“堰会”。


  埝会接近于今日之村民代表大会,但仅仅是针对用水问题的专业合作组织,也类似于民间化的水务局。在皇权不下乡的年代,各村的埝会基本还能解决协调当地的水资源共享事宜。当然也有埝会与埝会之间的冲突,甚至爆发较大规模的争水械斗事件【这时才需要衙门出面制止和调停,甚至勒石约法】;但一般情况下,朝廷对“国有之水”的使用分配,是不会强制抑或行政收费管理的。


  中共立国以来,对农村实行的“双提双统”政策——双提是纳粮的义务,双统是摊丁的任务——本质上沿袭的还是封建时代的“皇粮制度”。其他省份我没有调查,至少在都江堰灌区所覆盖的盆地乡村,还增设了一个缴纳水费的政策。意谓农民在灌溉季节使用了河渠之水,要向政府按亩缴费。多年来对于乡村的强势管理,农民对此即便幽怨,但也只能隐忍。


  进入21世纪,执政党终于发现,都市文明和现代化几乎是建立在对广大乡村的牺牲和弱视基础上,三农问题已经到了十分危险的地步,于是终于决定取消了农业税等苛捐杂税。但是唯有水费保留下来了。


  水费到底有多少呢?——每亩四十几元,不可谓多。今日的四川盆地农村,每家每户的承包田土,人平也就一亩多,应该说负担不重,缴纳大抵不会有问题。水务局不可能挨家挨户去收,只能根据各乡镇丈量、国土局认定的耕地亩数,从乡镇统一收缴。乡镇再按同样原则找村两委要钱,村里再找各村民小组组长“摊丁入亩”要钱;组长才需要每家去挨户乞讨。形式上看,各组长是各村的债务人,同时又是各户的债权人。于是,乡村矛盾和戏剧就必不可免地要发生在他们身上了。


  三


  安家镇长堤村六组散居在一片浅丘地带上,没有河流经过。五十年代家家派工所修的人民渠,事实上只在他们的边角擦了一下就流向了远方。队里唯一的一口堰塘,前些年又承包给了一个外来的人养鱼。于是,每年一到小春收完,急需泡田插秧的五月中旬,如果天公不作美,那村民就得火急火燎了。


  双抢农忙之际,都江堰的水那是满量放足了的。但是整个灌区都需要在那一段时间用水,都担心误了农时而歉收,如果处处开闸,那根本不敷日用;因此管理局给每个县每个镇都安排了放水的顺序。纹江区在下游,六组更在末端,轮到他们可以提灌取水的时候,往往水量不够或者农时稍过——因此村民难免宿怨渐深,因为水费他们还得按年缴纳,不能减一分。


  水费虽然不多,都是按亩计价,整个灌区都是一样的收费。如果你想用的时候没有,正用的时候流量又不足,还不许自己买抽水机去下面的沟渠取水,那你是否还愿按时交纳那虽然不多的费用呢?即便是城里小区的业主,面对类似情况都会找物业公司抗议和拒交管理费,况乎本来就捉襟见肘的农民。


  张兴武老汉是六组的“硬农”,【这个词还是土改时期民间词汇的残留,意谓穷得叮当响的可依靠对象】文革时也曾做过队里的会计,略通文墨,平时爱听广播看报纸,能讲一些书面和乡村社会的大道理。他的儿子和媳妇早已离开乡村南下打工,留下的土地连同自己老俩口名下的加起来也有五亩多,每年的水费就得两百多元。


  现在雨水似乎越来越少,恰好这年更是天旱;收割完油菜,看着满地的茬子不能泡水耕田,他内心的火焰油然而生。母秧田都是他去担水育种的,再不拔出来分株插进田里,秧苗就要沤烂。这时的水还未到,组长却先来找他索取水费了。本来他也当过大集体时代的骨干,素来缴费虽不情愿,倒也并未为难过现在的组长。但是眼前的窝火,使得他决定“抗税”了——他质问组长,我没有用到水,我为什么要交费?


  组长解释早晚你还得用,再说水费是和承包田绑在一起认定的,上面只管按总数收缴,你即使弃田抛荒不种地了,那费用你还得出。你不交就得摊到他人头上,否则队里的总账就不能团圆。除非你不要名下的承包地,我们重新调配给别人。


  张老汉说承包权五十年不变,谁敢剥夺他的地。而水是岷山上流下来的,凭什么要农民出钱?组长说水就算是天上来的,那渠道可是国家修的,闸门是国家开关的,你还是得缴费才行啊。张老汉说我们算不算中国人民?同样是中国人,国家给城里人修了街道,还装了路灯,为何不找城里人收路费和电费啊?更何况这个人民渠还是我们自己以前挖的,那时也没给我们一分钱工资啊。再说都江堰也不是共产党修的,凭什么几千年都不收钱,现在反而还要我们人民来缴费呢?


  张老汉一番高论,确实把年轻组长问得张口结舌,实在无法从理论上说服他了。只能暂时转身说——你不交,肯定是不行的,不信你走着看。千家万户都得交,你这双筷子还能撬得开地板缝不成?


  一场乡村冲突就这样看似不经意地掀开了帷幕,最终会谁操胜算呢?


  四


  这要从乡村基层社会结构中骨干的权威性究竟还是否存在,又是如何存在的说起。


  在大集体【人民公社】时代,中共治下的乡村,从某种程度上说,参照沿袭的是古代的屯垦制度,实行的是一种半军事化的管理。公社以下是大队,大队以下是小队;每个小队的骨干中枢由队长、会计、妇联主任和民兵排长组成【这种建制都模仿的是军队】。


  那个时候,出工收工和会议,都是由队长吹口哨或者敲钟来统一指挥。每天早晨的集合出工,要由小队长分配工种和任务,甚至要当场宣示各工种的工分数量。月底的评工分和年底的所谓“按劳取酬”——分配钱粮物资,基本上都是由队长和会计核定。如果有谁不服从这种半军事化的管理,敢于顶撞队长,则队长有权指挥民兵排长带人去直接捆绑批斗和处罚该人该户。更有甚者,小队长可以报告大队或公社,可以将更严重的抗命者押送公社关禁闭和处以私刑。


  这种军队式的建制和管理方式,底层骨干的威权直接来自于国家授意——有一个强大的政府在背后撑腰,那任何稍具个性的农民,都是无法与之匹敌作对的。因此整个基层社会被高压笼罩,个体最多只能以消极怠工来抵抗。其结果必然是政治高度稳定,而经济每况愈下乃至陷入绝境。


  改革开放以来,中国农村由最初的包产到户,到后来运行的“家庭联产责任承包制”,再到新世纪的全面免除农业税,本质上说,只是乡村经济增收减负的一个过程,并未真正解决土地的所有制问题。也就是说,土地属性依旧还是集体的,所谓的“队为基础”的集体,实际近似于某个虚拟的社会团队——一个没有法人资格的村民小组。


  土地的使用权以签约几十年的方式分配给了农民,真正的所有权实际也不在村组这一级集体手上。但从行政的角度说,还不能没有虚拟的“集体”这一层级来实施对底层的控制管理。于是,从理论上说,乡村社会的原有权威,就会逐渐演变成有责无权的虚位了。很显然,农民多数时候是最能核算现实利弊的人;即便是基层党员,也不可能纯粹为了国家使命而来扮演一个有职有责却无权无利的角色。


  既然如此,那今天的村组长为何还是有人在干呢?


  五


  今日之村民小组,也就是过去的小队,因为田地皆已承包到户,农业税等双提双统的事务也已废除,实际上已经没有多少公共权利和事务了。在物资匮乏的年代,做一个小队长可以多拿一份钱粮,那对贫困农民还是一种诱惑。而今随便出门打一天工,收入都远远超过地方政府所给的那每月不到百元的补助。因此,多数青壮年往往都不会热衷这一虚衔了。


  现在还留在乡村土地上的农户,四川民间戏称为“59-38-61”部队——意即老人、妇女和儿童。基层选举村民小组组长,事实上已经没有多少人可以候选;在没有矿产或更多集体财产的川西农村,一般也不会出现竞选——多数情况是由村两委动员指派一个在当地【本组】较有话份的人,出面来当组长。


  一个人为何最终还是愿意来担负这个注定要两头受气的职责呢?这是多数非农民众没有看懂的问题。根据调查,我发现在今日中国农村,即便到小组长这样一个真正的底层头人,那也还是多少有些特权和甜头的。具体分析,大致包含这样一些利益——


  表面上来看,一是有年终根据管理绩效,政府给予的几百到两千元左右的补贴。这个钱算例份钱,通常只能弥补他们因为参与公共事务,而要额外开销的电话费和摩托车油钱等。


  其二,每个村民小组都有一点所谓的集体财产,比如堰塘水库,荒山湿地,每年因为婚丧嫁娶而要重新调配土地的权利,以及总要剩余下来作为机动使用的几亩公田。就这么一点公共资源,由于基本掌握在组长手里,多数时候还是可以得到一点微利的。比如堰塘一般都会承包给别人养鱼,承包金的多少外人难以过问,交一点给本组作为公积金即可。剩余的公田也可以出租或者转让给他人办砖厂、养殖等,其中都有可能带来回扣。


  如果某组的所在地还有矿藏等其他值钱的资源,那这个组长的权利就会格外重要了。虽然上级都会要求组务公开,收支公开,也会有群众质疑收支不明甚至揭发举报的;但这样一些幕后交易和灰色收入,实际很难查证落实。相比于机关的腐败来说,这种底层的油水简直微不足道。再说,水太清则无鱼,如果一点好处都不让人分沾,那还能动员谁来维护和执行基层的管理呢。因此,上级面对这样一些问题时,往往也只能睁一只眼闭一只眼;除非激起群体事件造成政局动荡,否则一般并不去深究。


  其三,我们现在的土地制是所谓集体所有,队为基础。理论上说农村土地的权属在小队【组】的手上。但村民小组并非一个股份公司,组长也不是法人;本质上看,他们过去更像是国家的佃农,现在像免租农——他们只是土地的临时使用者和看管者。因此,无论是国家征地或者基层政府卖地,组长和农民都没有真正的否决权。没有否决权的交易,顶多只有议价的一点微弱资格,而这种资格多数时候掌握在组长手里。虽然往往也要象征性地经过村民代表会议的讨论,但实际连上级都知道必须“收买”组长;也就是说,组长变相地所得好处肯定要大于组民。只有这样,组长才可能卖力地去说服组民。甚至在出现闹事扯皮的事件时,在尽量不动用国家强权的前提下,往往只有本组这些头人才能摆平。


  除此之外,组长无论怎样卑微,在底层社会仍然还是一种身份——一个最不起眼的公章揣在他兜里的时候,那还是足以让邻人侧目。毕竟组民有任何需要与外面社会和政府打交道的事情,都还需要他那个签章。比如婚丧嫁娶,孩子上学,青年当兵等等,来找他办事的人,礼数上不会空手。乡村的各种社交燕聚,组长一般还是会坐在主宾的首席上。这些对城里人来说看似无足重轻的微权薄利,在广大的乡野,依旧还是不能完全忽视的人生尊荣。


  基于这样一些潜在的好处,组长还是有人承当的。乡谚谓——要赶马车就要闻得屁,要当组长就要受得气。六组组长为了水费和张兴武老汉而冲突,在乡村社会就是一种日常生活。一般而言,不会因此视为私仇;也许下午在另外人家的酒席上,他们又会在一起谈笑风生。但是,这个钱,组长既不能帮他代缴,也不会就此免除——因为还有近百家农民在旁观这个结局。而张老汉既然发起了对水费制度的挑战,那他也不会轻易鸣金收军。两百来元钱虽然在今日乡村,并非值得拼命的大事;但是乡村社会的面子,却是不可轻易失去的。张老汉既然敢于发难,他一定有他的道理。如果他轻易妥协,则他几十年形成的“话份”和“面子”就要遭遇危机。


  两厢皆无退路,博弈便要升级。由一点水费引起的冲突,最后肯定要朝着水之上的问题发展。追溯解剖这一事件,可能会窥见乡村社会治理的大秘密。


  六


  先说张老汉的策略。他其实深知水费已经收缴了几十年,他现在要独立抗拒,实际上没有胜算。如果全组都交了,甚至组长让全组平摊他的费用,他又情何以堪。再说水虽然来迟了或者不够,他总是不可避免还是要用的。几亩地一年四季的耕耘,岂能真正靠自己挑水解决。矛盾虽然因水而起,深层的问题是他对今日的村组领导早有积怨。他由于以前从事过类似职务,自然比一般农民要多了解一些此中的窍门。


  乡村社会的人家,即便一个看似平日无人过问的孤老,一旦遭遇扯皮拉筋的事端,总会冒出一些三亲六戚和帮忙吆喝者。弱势群体寻常可能互相锱铢必较,但与外力较量之时则多会抱团造势——这是中国农村常见的现象。张老汉开始向邻人本家串门投诉时,他的矛头已经发生转变,他开始指向组里的那个公共堰塘了。


  位于湾子坡上的堰塘,是本组唯一的公共生产水源。几年前,组长将之租赁承包给了外村来的一个养鱼专业户,每年只能收到一点小钱。租赁合同有约定,就是旱季农民要用水时,承包户必须同意放一部分水救急。但是前年开始,这个承包户不许大家放水了,因为鱼群长大密集起来,放水就要干死。农民看在组长的面子上,心有不满却并未发生严重冲突。但是后来雨季之时,堰塘水满又必须放水,难免就要冲烂几家的菜田;这个矛盾就渐渐结下。更重要的是,承包户每年开始卖鱼了,那个收入肯定远远高于农民的想象。交那么少的承包费,赚这么多的钱,势必让人嫉妒。组民平时怀疑组长另外拿有好处费【或者至少要多吃几条免费的鱼】,虽无证据,但这种可能是绝对存在的。


  张老汉挑头激起这个话题,从者必然众多。因为如果提高一些这个承包金,那至少可以够交全组的水费。每家省一笔开支,组长也无须天天上门讨账,何乐而不为?但是,组长有组长的难处,当年这个合同是他经手签订。因为各家田土承包之后,公共堰塘便无人管理,每年清淤掏沟,又不能像从前那样强征农民做义工,还得出钱请人来弄。与其这样闲置荒废,还不如请人承包,既能无偿保护好堰塘,还能增加几分小组的收入。基于这个原因,当然承包金很低;承包人要投入改造,自然要求承包年限较长。一签就是20年,当年看似合理的价位,在今天的货币贬值背景下,就必然显得太低。老百姓可以没有合同意识,他这个签名的人,岂能背信弃义撕毁合同。


  至于组长是否在其中另有好处,这个是只能想象而实难求证的问题。组民质疑他本人,则他可以鼓励大家去镇政府或纪委投诉;这样的事情,任何上级都知道是缘木求鱼,根本无法坐实。组民要求重签协议,组长则会鼓励大家去法院起诉。根据合同法,法院只会保护承包户的权益,不可能偏向违约方。组民如果私下泄愤,去直接挖开鱼塘放水,那面对的是和承包户本人结私仇。承包户比农民有钱,也肯定能找来社会闲杂人等维权。双方群架械斗,农民方未必能占便宜。官府怕农民,农民怕城里来的流氓,流氓怕官府,这是一个相生相克的关系。


  这样看来,似乎张老汉和他的群众必将陷入劣势,但事实上他们另有办法——那就是集体上访。前面说过,上访是国家制度的特别设计,但却强力规定严禁越级上访。如果不越级,则意味着组民只能到村两委反应问题,村两委且不说权利有限,难以解决;就是想解决,他们也只能偏向于站在组长角度考虑利害。因为,组长是他们请来或者委派的基层干员,如果轻易推翻组长的权威,那以后谁肯为政府卖力。


  农民当然深知此理。再说现在去一趟县城,也就一元钱的车票;耽误半天功夫,却可能换来今后水费不必自掏腰包,既然有人出头带领,那当然就风随影从了。于是,张老汉一行几十人,就这样突然杀到了县委门前。


  一般来说,第一次的群访,都是没有情报预警的。大队的农民即使手无寸铁地蜂拥而至,对今日之地方政府来说,都无异于是一场惊险大片。县委门前醒目的标语只有一条——稳定压倒一切。这是当今中央反复强调的口号,可想政权危机已经到了什么地步。任何地方主官都清楚,民怨如积薪,一点点火星都可能燃成燎原之势。门口的保安会拦住人群,农民也不会轻易强行突破,但闹嚷之声则马上就会上达“天听”了。


  七


  基层政权面对此类越级群访,早有惯例和预案。无论是书记或者县长在办公室,都会很快获知消息,但是他们一般不会马上直接出面接待。按分工安排,政法委书记和分管农村的副县长,会负责调停应对。维稳办和群工部【其他地方叫信访办】基本是一个班子两套牌子,他们会很快来将人群劝说到他们所在的僻静院子里去;以免堵在县委政府大院门口有碍观瞻;万一被突然前来的上级领导看见了,会造成不利影响。 如果来访的人数不少,公安局会抽调几个警察来维持秩序,国保大队则会有便衣前来混进人群,旁听群众议论,以便发现哪些是主谋领头羊,哪些是凑热闹的随从。如果事件朝激进的方向发展,秘密摄像拍照搜集证据,那也是他们的日常功课。他们对群众要反映的问题并不关心,因为这不是他们能解决的。他们只负责控制局面,不能让群访陡然变成骚乱。更不能让城里有其他诉求的上访人群,也闻风而动参与进来鼓噪。


  如果发现有外地人拍照采访,警察会出面先去检查证件。如果没有合法记者证的,那会要求你离开,删除你已经拍下的照片。如果发现是真的记者,那会马上通知宣传部来人接待。基层的宣传部表面上来说,是负责对外宣传对内鼓动的。但是还有一个重要任务,就是出钱邀请主流媒体的记者来宣扬成绩,以及堵防社会媒体的记者来揭露阴暗面。而后者,甚至成了一项主要事务。


  近些年来,几乎从新华社到各省的小报,都有一些记者专门吃这碗“新闻敲诈基层”饭。近年来曝光的矿难封口费事件,记者受贿被抓捕事件,对大众来说是新闻;对任何一个宣传部来说,都是他们的日常工作。通常宣传部会来尽量劝阻记者采访,隔离采访对象,请记者喝酒拉感情。如果发现记者已经掌握了一些不利于地方的材料,他们会变相议价贿买这篇稿子。也有记者真的是出于良知,非要报道这个负面新闻。那基层宣传部通常都在中宣部和省委宣传部有些朋友上级等关系,他们会恳请上级出面给该报社领导电话,尽量封杀这篇文章。


  六组张老汉带来群众所反映的问题,诉求其实很简单,就是要废除合同收回堰塘,或者修订合同提高承包金额。群工部将问题记录在册,然后首先是要六组所属的镇村两级领导,亲自来把这些乡民带回去——这叫谁家的娃娃谁家抱。人群散去之后,才能真正开始工作。


  今天的县级信访部门,多数绝对不敢像过去那么官僚。在面对这一突发事件后,他们肯定会在政法委的主导下,马上召集联席会议。该镇、村、组的负责人必须来详细介绍矛盾冲突的起源,问题的症结和麻烦所在,可能解决的办法和不可控的几种倾向。国保大队和该镇派出所的警员,必须迅速调查摸清事件的组织发动者,主要积极参与者。更重要的是,必须马上在该组发展收买线人。这些线人还必须是积极闹事者之一,或者他们的近亲,只有这样的人,才能深入内部打听到情况,才可以知道他们下一步的想法和动向。


  群众怀疑组长的贪贿,这个查无实证,不能因此罢免组长——相比平常的管事能力来看,似乎很难找出比他更能坐镇此地,且有利于政府其他工作的人来。如果按群众诉求收回堰塘,那必然面临承包户的起诉。承包户根据几年的投入和预期的利润,要求赔偿经济损失几十万元,并非完全无理。但是他总共交给该组的钱才有几万,镇村组三级都没有能力赔付。


  如果要求法院不受理或者不依法审判,眼前似乎更不可能。现在所谓的法治社会,虽然远未做到真正的依法治国,但至少在民事诉讼这些小事上,法院多还是愿意秉公办理的。虽然县政法委可以兼管法院,可以根据维稳的第一需要,对一些案子做特别指示;但是法院还有个条块管理的问题,它的上级中法还可以纠正和批评他们的枉法之处。


  更重要的是,摆平承包商在实际生活中,比摆平农民更难。如果因为农民群访就可以任意撕毁合同,那承包商也可以组织人员上访。他有钱请人专门天天去堵政府大门,而且他更有便利越级上访——他本来就来自市里,他比农民进城更要方便就能将事件放大到上级领导部门。更何况就事论事,他还要更具备合法地位。


  如果完全倾向组民处理此事,还会有几个潜在的不利后果。投资商是本县前任书记招商引资来的客户,在此地还有其他一些农副投资项目。现在的县域经济发展,很大程度依赖的就是招商引资;如果因为本地人的不守合约且偏向执法,造成投资环境的恶劣化传言,那就会带来对本地经济发展的负面影响。而这,绝对是基层现任主官不愿背负的恶名。


  另一个潜在的原因也不得不重视,那就是承包商和前任书记的私交,据说也还不错。逢年过节的正常走动,在基层社会来说并非难事,更谈不上格外的忌讳。而前任书记并不是卸职赋闲的老人,相反还是上级主管部门的领导。维稳是其职责,但维护司法公正也是其不会忽视的。地方上的前任后任之间,往往是很微妙的一种关系。许多事情继任者并不能去直接请示意见,只能靠自己的为人处世去揣摩。拿捏好了分寸,上级会认为你懂事;处理得欠妥,则可能无意间拉开缝隙。


  张老汉的水费一下子弄出这么大一个难题,让县镇村组四级领导都不免头疼起来。然而,这还仅仅是乡村官民博弈故事的一个开始,也许更大的困惑还在后头。


  八


  安家镇距离县城不远,现任镇党委书记是从县委办出来的,政策水平并不低。这几年搞城乡统筹,他们的场镇建设较有特色;因为过境公路穿越其中,给往来经过的客商留下了很好的印象;于是全县每年的考评,他们多能获得县上的嘉奖。


  六组的群访事件发生,老板【当今基层对县委书记的口头习惯称谓】的问责电话自然首先打到了镇委书记的头上。现在官场的惯例是属地管理,你名下的百姓只要涉及稳定事端,镇委书记肯定便要首当其责——因为他是真正最底层的公务员,村一级便是农民身份了。通常情况是镇委书记还根本不清楚缘由,便要先挨骂一顿;然后第一件事是包几辆车去县城【更远的要去省城甚或北京】,把正在闹事的群众劝说回来。


  劝说上访农民回家,是这些年基层官吏的一个日常功课,是主官们称为“考手艺”的时候。一般不外乎恩威并济,尽量好言相劝;也有遇见死硬不回的,那也难免要动用派出所警员强行带离。总之不能在外面丢人现眼,不能让上级领导闹心,天大的问题最终还是要回到出发点来解决。至于是否能解决好,那是后话,眼前第一步劝访,那就得花钱。


  乡镇一级的财政,几年前就已经收归县上,他们现在只是报账式财政。也就是说,县财政局根据核定的人头,每年工资办公费加在一起,划给他们一个额度,他们可以在此额度内去报账使用。在纹江县,各镇委镇政府镇人大等等工作人员,核定吃财政饭【铁饭碗】的人头是十三名,县财政划拨的资金额度大约是120万。这是基本费用的底线,至于奖金,县里只给大致限额,必须自己去赚钱来发。


  我和镇上的领导详细算过一笔账,每年他们称为的“开门费”【日常办公和基本奖金等支出】,至少就需要300万。那么意味着各镇每年都有一百多万的缺口,需要镇委书记和镇长们去设法找回来。否则,镇上的工作基本就要瘫痪;工作人员也就会出工不出力,那各种上级布置的任务就难以完成,乡村事故自然就会加大。至于他们怎么样去找回每年的这个缺口,这是另外的一个学问,我在下一个专题会来解析;眼前先说他们需要花哪些钱。


  一般来说,一个乡镇要下辖十个左右的村,每村十来个组,每组几十户至百多户人家。由于乡村事务太多,现在所有管理服务部门都是合署办公,实际工作人员一般都在20-40人左右。具体构成情况大致如下:书记镇长各一人,另有五个左右副职,然后是党政办主任,社会事务办主任,大学生村官十来人,机构改革分流人员组成的农业发展服务部八九个,以及临时工比如司机、打字员、厨师和门卫等。


  很显然,乡镇的支出首先要保证上述人员的工资奖金住房公积金等,然后是办公费,车马费,接待费,公关费,大的支出还有场镇的路灯及公共水电费,街道的清扫垃圾费——仅此一项,每年就要20万左右。更头疼的是,每个乡镇都有巨额的历史欠债;也就是历任领导拖欠下来的社会债务,多则几千万,少的也有几百万。具体来说,比如以前修路啊建房啊,欠的人家的工程款等;也包含请客送礼留下的白条。但最大的债务则是当年农村合作基金会破产时,形成的巨大黑洞。【这个话题后面再专述】


  每一个新任命的乡镇书记,上岗履新首先要接手的就是原有资产和债务。这和古代一样,你要不敢认几辈前任的这个亏空,那你就无法补缺这个官位。对于好不容易等来的这个任命,谁也不会知难而退,于是只好在自己的任职期间,尽量设法填补这些漏洞——这也是今日乡镇所要支出的费用,县级财政一般是不会为此买单的。


  还债和新支,事实上都还可以拖着慢慢办。甚至更多的书记,还会在任上增加新的债务。离任审计时,只要你没有明显往自家口袋装,上级或者接任者大抵不会刁难。但是乡镇在今日,还有一笔随时必须支出的费用,那就是——维稳费——这个却是一点不能含糊的。因为欠债不会丢官,但是稳定出了问题,那却是必须问责的。于是,张兴武老汉为了两百元水费而组织起来的群访事件,就成了安家镇眼前要面对的一次财政危机了。


  九


  有高官说——今日之社会矛盾,本质上还是人民内部矛盾。什么叫人民内部矛盾?也就是用人民币可以解决的矛盾。


  著名学者于建嵘分析,中国底层人民现在对政府的维权诉求,多数时候要钱不要权——本质上是利益之争,而不是想要夺取政权。


  这些观点应该说都切中要害,钱确能摆平诸多事端。但是国家有钱,基层政权却未必敢事事拿钱。因为历史遗留问题太多,这是永远难以填满的窟窿。或者说,我们六十年来欠农民的太多太多了,这边按住葫芦,那边就会起来瓢。


  就拿张老汉他们村组的这一诉求来说吧,看似多么简单的一件事——由两百多元的水费开始的。组长肯定不敢免费,因为每户都在看着,这个钱加起来就很大,他也垫不起。镇里也不敢因为群众闹事了,就免收他们的水费,因为全镇都要免的话,上级水务局就会停他们的水,那农民就真的要暴动了。再说,只要水费制度存在,镇政府即便有钱,也不敢帮全镇农户代缴。因为你这个镇免费了,周边镇子就会要求他们也模仿实行,那带来就是全县的震荡,县委书记也不会允许。


  张老汉和六组的诉求,要说也合理。堰塘出租太廉价,提价的钱足以帮全组代缴水费,那也省得组长年年和群众扯皮了。可是承包者肯定不愿,强制执行既违法,也会引发另外一方的群体事件。镇里花钱雇车接回来群众,先安抚稳定之后,就要来商量权衡此中利弊了。总之,事情已经发起,不解决肯定是不行的。而解决,还得回到钱上面来。


  解剖一个乡村关于水的故事,骨子里是要借以揭示基层政权究竟是在怎样维稳。管中窥豹,足以看见这个体制面对诸如此类事故时的惯例动作。


  镇党委政府首先必须开会研究对策——这件事看起来并不复杂,领头者也清楚,谈不上什么阴谋组织和敌对势力操纵。问题似乎也简单,几百元水费引发的群访。但是如何处理,大家都面面相觑了,经验丰富的基层干部都显得一时手足无措。


  因为问题的根子是水费,这是无法免除的。乡里话说——这种口子开不得,一开就会撕大,成为一个填不满的窟窿。一般来说,上访问题涉及的只是个案就很好办,一对一的解决。实在是遇见钱也解决不了的,那也好采取强制措施。


  但是水费是普遍问题,而且在这里又是以堰塘承包不公的面目出现的,假设要以组织群访的名义,马上就把张兴武老汉劳教或者送精神病院,这还是不妥也无法服众,甚至还有引起大面积风潮的危险。基层政府面对这些日常问题,首先就是要评估其各种可能的风险,谁也不想无端被拿掉自己的帽子。再说,这个问题关键他不是针对某个具体的领导来的,因此没有私人的仇愤在其中。


  近些年来,越级或者进京上访,成为当下社会的一个主要矛盾之一。一方面,国家要坚持上访制度不废除,是为了对基层官僚集团有所震慑。另一方面,国家又要求基层政府限制访民越级或进京,并以此考评各地政务,是担心“刁民”聚集酿成城市大面积突发事件。这样一种矛盾的制度设计,必然要给基层治理留下一个法制上的不良出口——这就是劳教制度至今还要保留的原因。


  十


  面对张兴武老汉所发起的越级群访问题,通常基层政府只有几个办法。一是满足其合理诉求,撤销原来的堰塘承包合同,或者要求承包方加价——但是眼前镇政府已经找那个商人谈了,对方不肯妥协,政府根据前面所述的各种原因,无法强制其满足村民要求。第二,镇政府垫钱解决,这个也不可能,因为势必引起其他组各种相似要求出现。第三,动员说服组民放弃诉求,中止上访。他们也去反复做思想工作了,但是,今天的农民并非过去那样好糊弄。开弓没有回头箭,他们一旦发现政府色厉内荏不在道理了,那他们就肯定要坚持讨一个说法。毕竟要是赢了,总能减轻一点每年面对的掏钱问题。


  上述是指的主动积极的应对措施,一旦失效的话,基层通常还有几种无奈的方式应对。一是解决不了的问题就拖,反正官员是流动性质,拖到下任来了去面对处理也行。但是这个前提是要能稳住群众不再进城,否则上级不会让你拖。


  要想稳住群众不再上访,在今天的基层,在不能解决问题的前提下,通常只有一个办法,那就是宁可花钱安排线民随时掌握动态。因为只要信息掌握了,干部就能在村民出发之前去拦截阻挡。村民尽管众多,干部的阻拦一般也不需要强力,因为村民上访本质上是做姿态。大家平时都熟悉,通常不会都翻脸硬闯。因此多数时候拦截是有效的,但是这样一来维稳的成本就要加高。


  说到线民制度,其实各国都有。但是在警察系统之外还另外由维稳办掌控一批的,这个恐怕不多。因为这个系统的线民,并不针对刑事治安问题,只是为了严密掌握乡村动态和舆情而设置的。发展对象都是农民和小市民,没有固定的保障制度和退出机制,也没有基于信仰认同的责任感和荣誉感。每一条信息都是按质论价,从五十元到两千元不等;其中难免会出现为了谋利而故意夸张谎报的芜杂信息。


  但是在今日基层,多数地方维稳办会选择这一方式来掌控社情。因为任何群体事件都可能有个密谋的过程,只要掌握了动态,就能及时遏制和预防。也正因此,很多难以解决的矛盾,用拖的办法也是能应付一阵的。


  万一拖不能解决问题,遇见了一批坚决的缠访者,他就是要一再进京怎么办呢?这就是中国目前被媒体针砭但又确实普遍存在的一个手法——送牵头的人劳教或者强制精神治疗。因为除开这样的手段之外,实在没有别的高招可以因对了。而这样的手段相对来说,简单实用,成本较低且风险不大。只需要县委书记默许就能执行,又不需要经过检察院和法院,公安局的自由裁量权在此刻是肯定配合地方政府的。


  但是对于张兴武老汉这样的案例,基层哪怕明知他还要组织上访,一般来说还是不会轻易启动这一手段。因为本质上这个事情虽然麻烦,但性质并不恶劣。尤其关键的秘密在于——他没有针对任何一个具体的官员,因此在基层并无私仇。那些被送劳教或精神病院的,多半情形是他的上访可能直接针对和决定某一个人的安全,才往往被对方借用公权痛下辣手。所以,此刻张兴武是安全的,只是他的身边已经有最信任的人,被基层政府收买了。他的一举一动,都在基层政权的耳目之下。


  因为,现在基本上多数农民都有手机了。每一个手机事实上其功用,就相当于过去的电报机。一个线民随时可以发一条短信给指挥他的人,张兴武的威胁正被消解。


  十一


  基层维稳现在提出的口号叫——严防死守,这俨然是一场战争。也因此即便去县城不远,张兴武他们要想集体再次群访进城,已难以实现了。因为每个村民皆和整个社会有着千丝万缕的联系,每一个与他们有联系的干部公务员熟人等,都将被动员起来去警告他们不要参与张兴武发起的活动。农民的群访本质上也是松散的一时兴起,真要牵涉到乡村熟人社会的面子、交际、亲友等关系时,也不会格外较真的去忤逆官方。于是,群访似乎暂时没戏了。


  但是,水费的问题还是没有解决。张兴武拒绝交,其他人也会看着并模仿。这是不需要主动出击得罪上层社会,而是消极抵抗的行为。这个在村民之间不需要动员也能达成共识,因为都有现实的好处。六组组长虽然保住了堰塘合同,但是却要面对收不上来水费的问题。


  在乡村社会,假设一个组拒交水费,是否有可能不让他们用水呢?并以此胁迫他们必须交费呢?在城里,这个是很容易管制的,说停水你就得交钱。但是在乡村,这个真不可能。因为水渠经过他们地盘,下游还要用水,你上游不可能断流。只要有水经过,他们为了庄稼必须去抽水,你组长不给抽,他自己可以买个抽水机去干。你如果去制止,第一会惹来私人之间的大麻烦,第二他弃田抛荒颗粒无收了,还真敢找政府去闹,你还是要解决。


  组民因为堰塘的诉求没办法解决,那就不约而同地拒交水费——理由很简单,张兴武交了我们就交。组民可以拒交,组长却要给村里交才行,因为这是划片承包了的。你收不上来水费,那村两委就从你年底应得的补助工资里扣除,你这一年就白干了。组长当然不愿自己吃亏,他就得去找村镇两级继续投诉,必须要上面来解决水费问题。否则,他也可以辞职不干。他如果辞职,那这个小组就真没人来代管了——而这,又是村镇两级绝对不愿看见的。那意味着最底层出现权力真空,以后上级布置的各种公共事务,都无法在这个组贯彻实施。


  村两委面对组长的挑战,那又如何应对呢?这是基层政权经常也要面对的问题。


  一般来说,在富裕有资源的组,村里不愁没人竞争组长一角。但是在这种穷组,那确实很难找人代替。村里一方面不能允许组长卸职,一方面还不能免除该组应收的水费,这就是个矛盾。


  组长不是行政人员,村里何能约束他的进退呢?前面说过,多数情况下组长的那些好处,是可以继续用来挽留的;另外村干部的面子,在乡村社会也能发挥一些作用。当然,如果实在要翻脸,村干部也会威胁要求离任审计组里的财务——这一点是很难做到完全透明干净的。这会使得组长撒娇似的辞职,很快就偃旗息鼓。


  但是不辞职可以,水费还是卡在那里了。村干部要求组长还是必须去挨户索讨,承诺如果最后只剩张兴武不交,那可以由村里出面解决。组长深知群众都看着张兴武在,他根本没有办法去找其他人,因为乡村的信息是无法封闭的;张兴武自己也不会蒙骗群众说他已经交费——因为只有大家一起抗税才有力量,真的只剩下他自己拒交时,他也是难以抗拒的了。


  其实,组长对付村里,也是有自己的杀手锏的。这时他提出了一个要命的解决办法,这个办法谁都清楚他有理有据,但是,这却是今日几乎整个乡村的一个地雷,谁都不敢去碰去引爆的炸弹……


  十二


  组长说——今年的水费肯定是没法收齐了,能不能用镇上原先欠我们的队里的债务来抵消呢?反正那个债我们也没法去讨要,但是法律上也没有抹平,他总得还给农民才对啊。村书记一听此言只能苦笑摇头,说这个问题只能一码归一码来说,大家不能算“绞绞账”。


  所谓的这个绞绞账,解开来说就是一笔历史老账。这是今日乡村中国几乎埋没无闻的一笔烂账,一个涉及大面积稳定的疑难杂症——它就是农村合作基金会遗留的对农民的积欠。


  上世纪八十年代初,人民公社崩溃。农村实行家庭联产承包责任制,原先集体积累的一些财产,出现过大规模被干部侵吞的现象。出于对农村集体资产进行保护和管理的需要,各地创立了农村合作基金会,作为清账收欠的主体;并试行集体资金有偿使用的制度,对农民和乡镇企业小额贷款,以提高资金的流通效益。


  这种集体资产管理和内部融通机构,基本掌握在乡镇一级政府手上,其股本金由大集体时代各个大队小队【今日之村组】的财富组成,后来又高息揽储,吸收了很多农民的资金。这在当时迎合了改革开放农村对资金的需求,也获得过中央政府的审慎认可。基金会迅速膨胀,很快发生了质变,其运营开始逾越政府政策界线,违规从事存贷款等金融业务。而且基层政府利用手中的行政权力乱放款,假公济私。于是,产生了大笔烂账,引起了基层的糜烂和高层的警惕。


  1996年中央要求各地清理整顿农村合作基金会,但遗憾的是,清理整顿未能达成预期效果。之后国际金融形势尤其是东南亚出现危机,中央政府为了防范风险,遂于1997年决定全面整顿农村合作基金会。政策突然紧缩使得该基金会因违规办理存贷业务而隐伏的信用危机随之爆发,从而在1998年普遍出现挤兑风波,有的地方甚至酿成了危及社会秩序和政治稳定的群体事件。1999年1月国务院发布3号文件,正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。对农民个体的存款或股本,由各级政府和国库出钱买单。但是,对于原来各个村组的集体财产的负债,则一直拖欠着。虽然原则上要求各乡镇每年偿还给村组,但事实上各地根本无法做到还债。


  中国的农村经济一直到今天,声称的都是集体所有制,也就是什么“集体所有,队为基础”。此即谓土地、资源和当初人民公社时代各队所创造的财富,都属于一个虚拟的没有法人地位的“集体-村组”。但本质上,村组的财产应该属于全体村民,但是任何一个村民又没有资格去找乡镇政府讨要基金会欠下的这些债务。


  这是一个巨额的财务漏洞,是各地政府欠给农民的一笔巨债。仅仅安家镇对此的负债总额都达到近三千万,也就是说平均至少也要欠各组三十万现金。也有一些村组的农民集体去乡镇要求政府偿还,政府只能说——债务是承认的,共产党政府还在,你们怕什么?但事实上还债的可能在各地基本都遥遥无期。


  现在当六组组长提出要拿这个债权,来抵偿六组的水费时,可以想象,他这是在想撬动多大的一个山头。更没有人能够想到,卑微的张兴武老汉的一念冲动,搅起的竟然是这样一个可能牵涉到全国农村稳定的大问题。


  十三


  乡村社会的诸多冲突矛盾,本质上说,是几十年城乡倾斜性政策埋下的伏笔——我们欠农民的太多太多了。也因为这样的积欠,使得基层政权的公信力,在农民心中大打折扣。但凡遇有不公或者可质疑的事件,他们首先想到的便是越级上访。舆论界多以为农民乃是迷信中央而否定基层,是信“访”而不信“法”。事实上很多时候,他们内心非常精明,他们谁也不信,只信一条——你越是害怕什么,我就越要这样做,目的只是把事情捅大,捅到你难以收拾为止。


  张兴武老汉就水费问题引起的即兴发难,现在从堰塘承包金发展到农村合作基金会的历欠上来,这是最初谁也没想到的事情。六组组长最初是张兴武的对手,但是他们本身也就是同一个组的农民,他们之间没有私仇。当收不上来水费就要面临自己的利益受损时,他其实深知——宁可得罪政府,最好不要结仇邻人。水费问题不是他这个区区小吏所能解决的问题,他只有借用全组农民的能量,才能迫使政府让步以达成妥协。于是,他有意无意地在与本组乡人表示他的无奈时,挑开了关于基金会欠款的这一话题。


  镇政府欠各个小队【组】的钱这一事实,原本是十多年前的话题。时光流逝,当年熟悉内情的农民或死或外出务工,抑或早已淡忘。再说,那笔钱的债主从来就是以“集体”面目出现的,并未分属于各家各户。你就算在其中应有一份,但是你也没有讨要的资格。然而当组长暗示这一债权时,多数大集体时代过来的家长的记忆又开始被唤醒了。他们半生饥寒交迫积累的那一点集体财产,原来不仅早已稀释,甚至还成了无头债。政府拖欠不还且不说,现在怎么还好意思来催收水费呢—— 新的怒火即将被引燃。


  组长的身份决定了他是要两头讨好的人,农民又要结群上访讨要积欠的消息,分别通过线民和组长,传到了镇政府的耳朵里。镇政府这时就不敢仅仅利用情报来截访就完事了,因为截访容易,但是要完全堵住乡村社会的流言则很难。堰塘上访是一个组的事情,其他组没有此类事则不会迎合;但是积欠的问题则是普遍的隐患,一旦传开则会引发群起而攻之——这实在是他们心中永远的痛。


  镇党委政府首先必须将新的潜在威胁上报县维稳办,以示他们工作严谨。同时他们还得马上组成工作组,到六组蹲点一家一家谈话解释,先稳住阵脚再说。维稳办是每周都有全县稳定状况周报的,自然这一消息很快就到了县委书记的案头。县委书记在当今时代,是一个县的政治承包责任人,对涉及维稳的嗅觉照例要超过一般官吏。他知道基金会的来龙去脉,也深知这一遗案既非他当年所为,但却是他今日依旧要面对仍无力解决的问题。在官场上,这类问题被称为历史包袱——历史包袱只能交由未来的历史去消化。眼前他的唯一责任是,烽火不要从本辖地点燃即可。


  有经验的书记,一般不会简单相信下属的汇报。他会马上派出自己的办公室主任另行调查,单独报告——结论很快得出,解铃还得系铃人,从堰塘开始的矛盾,还是回到堰塘来解决。不要让矛盾分岔,扯出更多的陈谷子烂芝麻。那样扯下去,乡村的裂纹只可能越来越大。那就让我们回到堰塘来吧……


  十四


  堰塘的承包人姑且就叫老包吧,属于典型的地县级社会的能人。此类人精明勤勉,善于经营人事和小生意,但并非真正的富翁。虽然乡下人都能经由他的嘴,知道他黑白两道皆有一些朋友,但正常情况下,他还算本分且能日积月累的商户。在乡镇村组一级社会,这是住在城里开车来去的体面人,一般不敢去招惹他,更不要说去侵犯他的利益。但是这样的小业主在县委书记眼里,也就不算是格外要多么尊重的人物。


  农民抗交水费,并不认为水费违法,在心里他们至少暂时还是认同该交水费的。因此即便去县委群访,其理由也不敢要求取消水费,而是要求提高堰塘的承包金,这样用以抵偿水费。提高承包金涉及的是合同违约的民事诉讼,并不影响政治稳定。违约的事情虽然在法院得不到支持,但是却是可以在场面上得到解决的。


  所谓的场面,那就是以地方官牵头出面,来要求老包给一个面子——否则势必影响全县的维稳。这样的饭局自然很容易安排,老包必然也是情愿攀结书记大佬的人。老包想得明白,书记开口提出上涨的承包金,也就是该组每年各户水费的总和,不过也就是五千元而已。且不要说该堰塘本身就能赚回,就是赔一点进去,书记也会给他另外的机会,让他找补回来。


  协议达成,张兴武老汉以及组民从此不用自己掏包交水费,自然无话可说。改天再来看望书记的老包,顺便提出再承包一段河滩淘沙,书记给水务局长一个电话,一切便又和谐解决了。谁也没有损失什么,一场乡村潜在的冲突和危机,就这样轻松化解了。


  我在这里讲一个一切源于水的故事,也许我们能在那水面下,看见那些微风掀起的波澜,以及任何一轮波澜都可能汹涌成潮的惊险……
乐乎设计,乐乎生活~

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