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中国城镇化

中国城镇化

周其仁:城镇化不能再走政府主导老路
演讲者:北京大学中国经济研究中心教授 周其仁
编者按:

北京大学中国经济研究中心教授周其仁在3月30日上海召开的“城镇化国际化论坛”上表示,城镇化不能再走政府主导的老路。他认为,城镇化本身是一个充满变量的进程,政府和专家都没有能力提前熟悉演变过程中的变量,也因此,之前城镇化进程中政府主导的模式不能再被延续,否则可能导致严重的后果,会把很多的资源布错地方。

本次城镇化国际论坛由国家发改委城市和小城镇改革发展中心与世界经济论坛共同举办,以下是经论坛组织方授权,编辑适当编辑整理的周其仁教授演讲内容。

中国的城市化、城镇化到目前为止主要的特征是政府主导,这种政府主导的模式是历史形成的,大概分两个阶段:第一,政府抑制城市化的发展,主要是当时比较穷,有点钱搞工业觉得是对的,搞城市是浪费,没理解城市和工业之间有一个重要的互动关系。第二,改革开放以后,从抑制城市化的政府主导政策转向推进、鼓励、承认城镇化的发展。这个转变重要,从数据看,中国的城镇化率已经从80年代早期的不到19%到如今的51、52%。

问题严重的是,中国现在推进城市化所依赖的很多制度、政策,都是在过去抑制城市发展时期形成的,其中有不少冲突和摩擦。举个例子,一个地方叫不叫城市要经过非常严格的审批,日本地图上很小的一个地方也可叫一个市,中国不行,只能叫镇,建市要批准,不通过批准不能叫市。这样一来,我们的城市就不能反应城市与人口密度的关系。

1950年宪法规定了公民有自由迁徙的权利,但是没有好好贯彻。1975年文革中的宪法又规定不能迁徙。学苏联的模式,不要迁徙自由,大城市不能随便去的,要有一个特殊的护照。

硬的行政化指令与城市化之间有什么矛盾呢?无论抑制还是推进,行政指令主导的城市化跟另外一些方面的现实问题都有冲突。因为在城市化的过程中,人口的空间结构不断发生变化,有很多因素是我们驾驭不了的,专家不完全知道,政府也不完全知道。所以我们的体制在处理这种变量的问题上不能没有弹性。比如说农民进入城市,选择进到哪里的城市不能被笼统的规定,本身就有高度的不确定性。

全球各大城市的城市化案例也证明这种不确定性。前苏联的城市化很失败,因为当时苏联的中央计划官员有一个想法,就是国土均衡发展,不能光俄罗斯的欧洲部分有工业化,中部、东部也要工业化,用了各种国家政策、国家投资。30年代以后苏联的城市化率也是显著提高的,从20、30%到了60、70%。但是东部地区的工业比重提高了,中西部原来发达的地区却相对降低了,看起来国土均衡了,但东部并没有因此成为有活力可持续发展的地方,我们现在没有人记得住俄罗斯东部到底有哪些成为文明城市的标准的地方,苏联一解体还是往欧洲地区去。

大东京也遇到过类似的问题。一开始涌进东京的人太多了,政府设置了很多的政策往外哄,最后明白不可能,因为你设置的惩罚,包括对企业、居民等微观层面,加上去还不如进东京的好处大,惩罚被抵消掉了,民众自然还是要往大东京地区来。所以现在的大东京地区占日本国土面积的4%,却集中了日本20、30%的人口。

政府可以在文件上写这个方针那个方针,但是人的微观层面,包括到底去哪里生活,哪里工作,都受无数因素的影响,不完全可以实现制度控制。

另外,城镇化不仅仅是农民进城,还是城市和城市之间的流动,美国的城市化率79%,每年有4000万人移动住处,择州而居。

最近底特律的故事引起中国人的关注,城市从1700万人减到了70万,不要认为这样的情况在中国不会出现。城市之间也会有涨落,因为总人口在,底特律减少的人口也没有到乡下去,而是到别的城市去了。这个因素也不是我们认知上可以可控的,不能作为一个计划,一个命令就把人像棋子一样装到地图的某一个位置上。

强行去做后果非常严重,会把很多的资源布错地方。

更进一步讲,城市的形态也是变化的,美国一个时期呈现“郊区模式”,一片草地一个独立房,那其实是汽车工业派生出来的城市发展类型 ,但是汽车过了一个临界点以后就变成了麻烦。什么叫高速公路,也就是收入变高以后人们的时间成本会变贵,人们对便利生活的要求很高,摊大饼、郊区化的模式就变得不太受欢迎,大东京这种步行之间多种多样的城市功能集合社区模式在市场上和社会重新具有感召力。

现在世界又发生了变化,轨道交通、通讯模式的变化,对人们的居住模式一定会有影响。

再者,政府的管制、法律、法令、政策等在城镇化发展过程中常常滞后。这方面教训最大的就是印度的孟买,大量人口涌入,但是城市管理者认为要把容积率降低,结果非法的建筑大量产生,形成了世界上难见的景观。从机场跑道开始一直到市中心都是非法建筑。这个问题中国国内也有,房产开发强度高密度不高,香港则是强度低密度高。

最后就是城市化过程中最难驾驭的一个变量——人气,有的城市很有人气,但有的地方人气很差,特别是我们国内这一阶段快速起来的城镇,房子很漂亮,规划也不错,就是没有人气。我们城市化现在高度注意的是硬件城市化,对软的城市化比如增加人气、增加城市活动注意不够。

总的来说,城市化大的方针没有问题。稳定地推进健康的城市化,这个方向是正确的,问题是制度形成之后的环境已经发生了变化,制度也要相应的改革,至少两个方面要松动。

第一,更多地依靠市场。中国工业用地占的比例惊人,深圳地价很高,深圳的工业用地占城市用地的35%。上海还好很多,但是上海跟东京比、跟新加坡比还有不小的距离。怎么造成的,我们招商引资,人为地压低地价,把土地分成这个用途那个用途,对它的价格形成过程任意进行干预,不让价格反映机会成本,这个资源是配置不好的。所以现在不是出了问题把管制搞得更细,而是去掉一些管制,而是应该让价格机制在更大区间、更大的范围,更多的品种当中发挥作用。

第二,减少政府主导,动员社会机制。我们都讲规划,可是我们的规划很大程度是长官意志的一种包装,我们有很不错的规划专家,但是很多规划专家的意见不能体现到规划里去。这个机制不改,我们城市化中很难吸收全人类城市化的经验教训。仅仅有专家也不够,公众也要参与规划。我们现在有一个规划界讲的“使用者缺位”的问题,民众在这里面生活,但是对这个城市怎么形成,道路怎么规划,设施怎么配备没有发言权。我们很多规划里面没有市民参与公共生活,公共秩序形成的讨论。

所以总的说来,现在城镇化面临的挑战非常大,需要解决的问题也非常多。我主要想到两条,一要把政府主导这个历史形成的模式做一点修订,二要把一部分钱还给市场,一部分权一部分控制机制还给社会,因为市场和社会的机制有更大的弹性,更适合处理我们完全不知道的事物,更有弹性地驾驭城市化的发展。

(注:本文经城镇化国际论坛组织方授权发布,未经本人审阅。演讲仅代表演讲者本人观点。)
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回不去的故乡:中国城镇化运动

中国西安——李永平坐在一间关了灯的会议室里,一幅陕西省南部的大地图被投射在墙面大小的屏幕上,照亮了他的脸。他向助手点了点头,屏幕便分成了两部分,一边是该省的地图,另一边是一个农民的照片。“这些人正从这里搬出来,”他指着陕西南部连绵不断的山区说。“他们正往这儿搬,”他指向那个农民的混凝土新居。“他们正在进入现代世界。”

李永平正指挥着和平时期史上最大的人口搬迁项目之一:将240万生活在陕西省山区的农民搬迁到平原的城镇,许多城镇是在那里的农地上平地新建起来的。这个项目将历时10年,总成本估计为2000亿美元(约合1.23万亿元人民币)。

这是政府全方位努力结束农村生活主导地位的最具戏剧性的实例之一。数千年来,农村生活一直是中国社会和政治的基石。尽管近几十年来,农民一直在往城市迁移,但现在政府说这个速度太慢了。根据将于今年公布的城镇化蓝图,每年将有2100万人口迁入城市。但在中国的情况往往是,正式的计划只是对既成事实的确认。除了陕南地区的搬迁项目,其他地区的大移民也已经开始:在宁夏,将有35万村民被搬迁;贵州省计划到2020年搬迁200万人。

总的来看,在未来12年左右,中国的城市人口可能会增加2.5亿。国家决定加快城镇化的速度,尽管有人担心,农村人口进城后找不到工作,很多人也不情愿抛弃他们热爱的生活方式。

推动农村人口向城镇搬迁得到了政府最高层的支持,新任总理李克强便强烈支持加速城镇化。减少农村人口的努力,被视为保持中国引人注目的高速经济增长的最好办法,让新的城市居民在未来数十年里推动需求。

这一努力是由像西安的李永平这样的官员来负责实施的。他激情地说着自己想帮助推动中国7亿农村居民进入21世纪。就像中国历代王朝的官员那样,当今像李永平这样的共产党官员信心满满地发表着有关13亿中国人最佳利益的高见,包括人民应该在哪儿安居乐业,如何谋生。

“现代化进程中的一个客观规律是,”他说,“我们必须完成城镇化和工业化进程。”

关于陕西的移民搬迁项目,官员们反复提到的原则之一是自愿,尽管采访表明,并非所有搬迁对象都是自愿的。

中国此前最大的移民项目是为了三峡大坝而重新安置约120万人。那次搬迁是强制性的,村子和城镇都被淹了,人们除了搬走别无选择。官员们说,这项新的工程将延续10年甚至更久,那些希望留在自己土地上的人或许可以如愿,至少在一段时间内是如此。他们承诺发放慷慨的搬迁补贴,并在新的城市地区提供更好的生活水平,包括工作岗位。

但在李永平办公室往南200英里(约322公里)的山区,陕南移民搬迁项目的示范成果之一展现出他面临的复杂局面。2010年,当附近一个峡谷发生的山体滑坡造成29人身亡时,曾经的七堰村成了全国关注的焦点。省级领导立即把这次灾难当成一个案例,说明为什么有必要搬迁。

曾有200家住户的七堰村被改为了镇,地势较低的地带被夷平了,重新修建了高楼,供6000人居住。那些生活在周围山里的人被鼓励去山谷里的新城镇(而不是像西安那样的大城市)居住。这个过程被称为城镇化,它已成为中国辩论最多的话题之一。其构想是让农民居住在靠近老家的新建城镇,而不是搬进大城市,从而限制巨型城市的数量。问题在于这些地区的就业岗位,或者更准确地说是就业岗位的缺乏。

在2月去采访时,镇上的居民坐在自家的前院,围着露天火堆。他们的家是全新的,配有室内供暖和现代化电器,就像李永平的规划所预想的那样,但所有这些东西的运行都要用到一种承担不起的奢侈品:电力。于是人们生火取暖。

“我们住在山里的时候,每个月的电费是10块钱(约1.6美元)”,农民林家庆说。他两年前搬到了七堰村。“但我们一个月要交670元”——大约110美元——“所以从现在开始,我们不用取暖设备,甚至连洗衣机也不用。”

林嘉庆和其他仍被官方认作农村居民的人承认,住在山里有不好的地方。他每年都要在远在江苏省的一条装配线上度过大约11个月的时间。他说他很享受新家的那种安全感。

他说,“如果你在遥远的地方工作,一旦想到住在山里的家人面临着另一次山体滑坡的危险,你绝不会觉得心安。”

然而,新的公寓套房要花大约1.9万美元。政府补贴可覆盖大约四分之一,政府的信用合作社为另外四分之一提供无息贷款。

这仍然意味着,这些家庭要拿出1万美元(这对他们来说是一个大数字)来购买一套住房,还要在三年内拿出另外5000美元偿还政府贷款。而这些钱买下的只是毛坯房。大多数人还会再花数千美元购买涂料、灯具、电视机和洗衣机。

这一切有助于推动内需——切合规划的意图——但它还会强迫人们做出痛苦的选择。

林嘉庆的妻子何石芳(音译)说,“我们的女儿高中成绩很好,但是当我们不得不买这套房子的时候,她知道我们没办法供她上大学了。”

女儿从高中辍学,现在在南方城市深圳的一家旅行社当职员。

林嘉庆说,女儿贡献的额外收入可以让他们家还清贷款。

其他人的生活更加艰难。

“我现在没有钱,”蔡大伟(音译)说。他在2010年买了房子,希望能在新城找到工作。这里修建了一个工业园区,但是除了一个小茶园的季节性加工厂以外,这里没有其他工厂。居民们估计有20人在那里工作。其他人不是失业,就是在远方的工厂上班。外来务工人员不能在那些地方定居。

48岁的蔡大伟说,他年纪大了,不能去工厂工作了,工厂一般比较喜欢年轻工人。他的三年期贷款今秋就要到期。蔡大伟说,他希望在工厂工作的儿子能还清家里的贷款。没有农田可以务农的蔡大伟说,他将来还要靠儿子的钱来糊口。

他的妻子吕民秦说,她非常后悔花700美元(约合4000元人民币)买了一台非常耗电的46英寸平板电视,也后悔花200美元买了一台洗衣机。她说,当时这些东西貌似现代城市生活的一部分,但现在它们闲置着。

吕敏琴曾想搬回去,但是当她回到老家的时候,她震惊了。

“他们到处种了树,还有野猪!”吕敏琴说。“你其实根本就回不去,因为他们拆毁了我们的房子。”

在被问及这种情况时,负责搬迁工作的中国官员李永平说,他知道存在这些问题,正采取步骤改进规划工作。

“我们正在倾听民意,一直在作调整,”李永平说。“我们并不是盲目执行一个计划。”

李永平关注普通人的态度反映了政府高层越来越深的担忧,政府担心,现在各地推进的城市化只是为了满足抽象的指标,而没有改善老百姓的生活。7月一次人大常委会会议之后,政府发布文件,指出城市化“是现代化的必由之路”,但必须得到更好的规划。

54岁的李永平身材高大、精力充沛。作为官员,他的开朗和坦率不同寻常。他的官衔是陕南移民搬迁指挥部责任指挥长,向一名副省长汇报工作。然而,长期担任共产党基层干部的李永平知道,地方官员是如何蒙骗像他这样的高层官员的。“你必须和人民交流,”李永平说,不能依赖下属报喜不报忧的报告。

为此,他进行了大量实地考察,但他主要依靠自己的高科技数据库,他将数据库投影到墙上,专心注视着,就像一名运筹帷幄打一场战役的将军。李永平指着站在新居前的那个农民的照片说,未来移民将能够在网上查到个人信息,看看自己是否收到了足额的土地补偿金,这将是一种遏制腐败的现代化手段。

除了执掌搬迁指挥部以外,李永平还是一家国营公司的首席执行官,该公司已从国企及银行筹得10亿美元(约合61.5亿元人民币)开启这项工作——这很可能成为全国城镇化的样板。

根据规划,这笔钱应该是一个自我持续过程的启动资金:让人们搬进城镇,寻找工作,成为纳税人,为政府财政做出贡献。北京方面也希望大部分城镇化投资收到这样的效果,让建设新学校、医院及公寓楼的巨大成本靠搬迁产生的新财富来承担。

至于工作机会的缺乏,李永平拿出了他正在修订的一份研究。这是一项由外部机构对1000个家庭进行的随机电话调查。他指出,这项调查发现,很少有居民能在当地找到工作,而是被迫前往很远的地方就业。

“这是我们做得不好的地方,”李永平说,“但我们正在解决这个问题:我们正在修建公路和工业园区,我们将创造一个环境,让企业到这些地区开展经营。”

虽然他坚持说农村居民自己决定是否愿意搬迁,但他补充说,最终所有人都要搬。他表示,中国不能等着这些人自愿搬到城市。他表示,“人们自己一直在离开山区,到城市里找工作,但这个速度还不够快。”

任务紧迫的一个原因是,山区的水都流入中国最大的工程项目之一——南水北调工程,即通过河流和运河,将水资源从南方引向干旱的北方。李永平表示,在山区重新造林会使水更加清洁。

他还表示,山区比较危险,经常发生滑坡及其他自然灾害。他表示,今后将不允许任何人在这片区域生活。此外,他说陕西南部拖了该省经济的后腿。李永平表示,贫穷的农民必须变成收入较高的城里人。

这个项目背后似乎隐藏着城市居民对农村生活的厌恶。在文化大革命期间,李永平失去了上大学的机会,因为当时的中国领导人毛泽东下令关闭学校,将年轻人送到农村务农。李永平表示,这段经历帮助他了解农民的困苦,但像中国的很多精英一样,他也对农村生活表示不屑。

“他们需要经常淋浴洗澡,但在泥地上怎么淋浴?”李永平提到农民及他们在山区的老砖房时说。“不经常洗澡可不好。简单地说,我们希望引导中国百姓告别种种落后的生活方式。”
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